۲۶ /۰۲ /۱۴۰۱

بایسته های تحول در صنعت نفت

علی بهادری جهرمی، حقوقدان عضو هیئت علمی گروه حقوق دانشگاه تربیت مدرس؛

حوزه نفت یک حوزه‌ی بسیار موثر و تاثیرگذار در تمامی عرصه‌ها در کشور ماست و در همه ساختارهای اداری و سیاسی و داخلی و بین‌المللی از جمله در ساختارهای حقوقی هم بسیار موثر است.

از همان زمان نهضت ملی شدن صنعت نفت چالش‌های حقوقی مسئله نفت خیلی جدی و پیش از آن نیز مطرح بوده و متاسفانه به نظر می‌رسد ما همچنان نتوانستیم به نسبت میزان اهمیتی که نفت در معادلات سیاسی و اقتصادی کشورمان دارد نظام حقوقی مناسبی برای مدیریت حوزه نفت طراحی کنیم. با توجه به گستردگی حجم اقتصادی و تاثیرگذاری نفت، این معیوب بودن نظام حقوقی تاثیر بر روی تقریبا همه حوزه‌ها می‌گذارد.

من اعتقاد دارم که صنعت نفت نه تنها در حوزه اقتصادی می‌توان پیشرو و پیشران باشد، که در حوزه ی حقوقی هم باید پیشرو چو پیشران باشد. برای مثال حوزه قراردادهای بین‌المللی دو یا چند جانبه سرمایه‌گذاری یا حوزه‌های حقوقی‌ حاکم بر سرمایه‌گذاری، و یا حوزه ی داوری در نفت انتظار می‌رفت پیشرو و پیشران باشد و بقیه را هم پشت سر خودش به حرکت دربیاورد.
 
حوزه نفت می‌تواند در ادبیات حقوقی پیشران و پیشرو باشد. اگر ما در حوزه داوری موفق نشدیم که فرهنگ سازی گسترده‌ای در کشور داشته باشیم که ریشه‌اش به مسائل ناظر به داوری نفت برمی‌گردد. اگر ما موفق می‌شدیم مسئله داوری را در حل اختلافات نفتی به نتیجه برسانیم. خیلی از حوزه‌های دیگر را هم پشت خودش به حرکت درمی‌آورد که همانند بسیاری از کشورها و قراردادهای جهانی اصل بر داوری پذیری و حل و فصل اختلافات نفتی از مسیر داوری است.

در حوزه‌ی نفت انتظار می‌رود که نه تنها مسائل حقوقی خودش را برطرف بکند بلکه الگوهای مطلوبی برای حل مسائل حقوقی سایر حوزه‌ها هم طراحی کند. در حوزه های قراردادهای بین‌المللی، سرمایه‌گذاری خارجی ، صیانت از سرمایه انسانی و همچنین در حوزه داوری و غیره. از این حیث، تحول در نظامات حقوقی حاکم بر حوزه نفت یک ضرورت و اولویت اساسی و همچنین یک مرحله زیرساختی و بنیادین است که می‌تواند پیشرو باشد و بقیه را هم به حرکت دربیاورد.

ما همچنان در حوزه ساختاری و اداری چه در حوزه‌ی اساسی چه در حوزه‌ی اداری نتوانستیم ساختار مدیریت نفت بر کشور را درست طراحی کنیم و تفکیک روشنی بین وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری در حوزه نفت نداریم. علاوه بر این، تفکیک روشنی بین وظایف حقوقی و حوزه‌ی اختیارات به تناسب همان هم مسئولیت‌ها و پاسخگویی‌های وزارت نفت با شرکت‌ها زیرمجموعه خیلی روشن نیست.

طبیعی است وقتی ما شرکتی داریم که اساسنامه آن برای ۵۰ سال یا ۶۰ سال قبل است و حتی پیش از اصلاح قانون اساسی ماست. بدیهی است که آن اساسنامه قابلیت ساماندهی امور حقوقی دنیای ۶۰ سال آتی را ندارد. ما در کشورمان اساسا وزارتخانه‌ای به نام وزارتخانه نفت نداشتیم اساسنامه‌ای نوشته شده با یک تغییر اساسی و بنیادین در نظام مدیریت نفت در کشور و تشکیل وزارت نفت باز همان اساسنامه اداره کننده است. روشن است که آن اساسنامه دیگر کارآمدی لازم را ندارد.

بعد از ۴۰ سال سال ۹۵ تازه شرکت ملی نفت مثلا اساسنامه‌اش به روز شد و آن هم با انتقادات گسترده و آن هم با سوال‌هایی که همچنان در مورد اساسنامه شرکت ملی نفت وجود دارد. ما یک شرکت داریم که اساسنامه‌اش برای پیش از تصویب شرکت نفت است و شرکت داریم که اساسنامه‌اش را شرکت نفت تصویب کرده است.بالاخره یک روز باید این مسئله روشن شود ساختارهای مدیریت بالادستی و پایین دستی. البته می‌گویم یک بار برای همیشه، نمی‌گویم که ماندگار باشد.

طبیعتا متناسب با تحولات روز جهانی یا ملی ممکن است باز هم تحولاتی در آن باشد. بتوانیم به روزش کنیم متناسب با شرایط روز جامعه، متناسب با شرایط روز جهانی، متناسب با حوزه گسترده فعالیت‌های دولت و حاکمیت که اصلا توانایی تصدی همه شئون و امور عمومی را ندارد و ناگزیر است از اینکه بخش خصوصی و بخش‌های غیردولتی واگذار بکند. لذا این مسئله، مسئله‌ای است که کشور باید برای آن فکری بکند.

در خصوصی سازی و واگذاری‌ها به اعتقاد بنده به هیچ وجه آمادگی حقوقی لازم برای این حرکت را نداشتیم، قبل از بلوغ نظام حقوقی، یک تکلیفی را بر دولت بار کردیم یک فشاری هم آوردیم که این مسیر باید طی بشود و عوارضش را امروز داریم می‌بینیم. مثل زمانی که قبل از بلوغ نظام حقوقی و زودرس ما شوراهای اسلامی شهر و روستا را ایجاد کردیم. در حوزه خصوصی هم همین شد. اگر می‌نالیم از خصوصی سازی‌های مخربی که آن مجموعه را به تعطیلی کشانده یا غیرکارا بوده و نتیجه معکوس داشته دلیلش حداقل از نگاه حقوقی این است که ما زیرساخت‌های حقوقی لازم را نداشتیم. ما تا وقتی که نظام حقوقی حاکم بر بازارهای رقابتی و قواعد رقابتی لازم را نداشته باشیم نمی‌توانیم به سمت خصوصی سازی برویم.

حداکثر ممکن شفافیت در حوزه‌های عمومی و حکمرانی باید ایجاد شود اما با چه زیرساختی و در چه حوزه‌هایی؟ از یک طرف اگر اطلاع‌رسانی نشود یا شفافیت وجود نداشته باشد، فسادش گسترش پیدا می‌کند. ما باید اول این مسئله را حل کنیم. بعدا برویم به سمت خصوصی‌سازی یا اصلاح ساختار. مسئله‌ی دیگری که جزو الزامات تحول در حوزه نفت به نظرم مسئله اساسی است این است که برخی مسائل را از بیرون یا از حوزه نفت باید حل بکنیم بعد بیاییم برخی از اصلاحات را در حوزه ی ساختارهای نفتی در کشور انجام بدهیم.

موضوع دیگر اینکه ما حتما نیازمند یک بازار انرژی هستیم در کشورمان؛ یعنی قواعد حقوقی ما باید کمک کننده تشکیل یک بازار پویا و فعال انرژی در کشور باشد یک بخش آن با همان زیرساخت‌های قبلی که اشاره شد در حوزه‌ رقابت و … فعال می‌شود یک بخش آن هم فکر جدی برای حوزه سرمایه‌گذاری داشته باشیم. در حوزه‌های استراتژیک مثل نفت باید به چیزهایی مثل گارانتی‌های دولتی فکر بکنیم وگرنه سرمایه‌گذاری -حداقل سرمایه‌گذاری خارجی- تقریبا نشدنی است.

اصل بر عدم سرمایه‌گذاری‌های خارجی است. باید فکری برای او داشت باید طراحی‌هایی برای او داشت. باید ریسک‌ سرمایه‌گذاری‌ها را کاهش داد. باید حوزه‌ها و روش‌های سرمایه‌گذاری را افزایش داد. باید از همه شیوه‌ها با طراحی‌های قبلی درست بتوانیم استفاده کنیم وگرنه حوزه نفت صنعت بسیار پرهزینه و گرانی است قطعا با صرف بودجه ی دولتی توانایی توسعه حوزه نفت هرگز حاصل نخواهد شد که این هم نیازمند طراحی زیرساخت‌های حقوقی لازم است.

هر عقل سلیمی می‌گوید نظام و قواعد حاکم بر شرایط غیرعادی متفاوت از قواعد حاکم بر شرایط عادی است. ما باید به فکر قواعد و شرایط خاص و شرایط اضطراری و شرایط فورس ماژور باشیم. طراحی‌هایی باید داشته باشیم آن هم قانونی؛ نه موردی چون طراحی موردی ریسک را کاهش نمی‌دهد، تضمین ندارد، سرعت را کاهش می‌دهد.

مبحث دیگر حوزه سرمایه‌ انسانی است که به دنبال تحول و توسعه در صنعت نفت باشیم، برخی به دنبال یکسان سازی مثلا همه قواعد عمومی هستند. بنده با تبصره‌ای بودن موافق نیستم، من با این روش‌های موجود که به نوعی تبصره‌ای هستند و خارج از شمول هستند موافق نیستم که استثنا باشند از قواعد عمومی. ولی با اینکه همه با یک چشم نگاه بشوند یکسان سازی هم در قواعد اداری استخدامی و حقوق و مزایا به هیچ‌وجه هیچ‌کس نمی‌پذیرد.

آن کسی که یک عمری وقت گذاشته درس خوانده و هوش بالاتری داشته و استعداد و پشتکار بالاتری داشته و شده پزشک و متخصص و جراح، با همان چشم نگاهش بکنیم نسبت به کسی که نه استعداد داشته نه درس خوانده و شده کارمند جایی و یک فعالیت می‌کند. به نظر شما این حمایت از سرمایه انسانی است؟ این تقویت و تشویق سرمایه انسانی است؟  چه عقلی این را می‌پذیرد؟ ما قواعد و قوانین ناظر  بر سرمایه انسانی‌مان در حوزه‌های مختلف باید متناسب با همان حوزه طراحی بشود. استثنا هم نیست این اتفاقا اصل است.

سرمایه انسانی حوزه نفت قواعد اداری و استخدامی ویژه و خاص خودش را می طلبد و سرمایه انسانی حوزه بهداشت و درمان قواعد اداری و استخدامی و آموزش ویژه ویژه خاص خودش را می‌طلبد و حوزه‌های اقتصادی و حوزه‌های اداری و … همچنین.

در حوزه حقوق حوزه داوری پذیری به نظر من در حوزه حل اختلافات نفتی هم در قراردادهای ابتدایی هم در جذب و افزایش جذابیت و سهولت در رسیدن به توافق در قراردادها می‌تواند موثر باشد هم در سرعت بخشیدن به حل اختلافات یا تصمیم‌گیری‌های به نوعی مرض‌الطرفینی یا توافقی در حوزه اختلافات می‌‌تواند کمک حال باشد.

ما مسئله داوری در حوزه دعاوی نفتی را باید حلش کنیم روزی که قانون اساسی ما به طور مطلق اموال عمومی و دولتی را اعلام کرد که باید داوری‌شان را از طریق مصوبه وزیران باشد در حوزه‌های بین‌المللی در طریق مصوبه مجلس باشد با نگاه متناسب و با نگاه چهل سال پیش با شرایط آن زمان با بدبینی که آن زمان نسبت به حاکمیت مستقر وجود داشت. ما باید یا در چارچوب قانون اساسی یا حتی اگر شدنی نیست، ما حتما باید حوزه‌ی داوری را در حوزه دعاوی عمومی و دولتی فکری برایش بکنیم که اولویت هم در حوزه ی دعاوی نفتی در این حوزه‌هاست.
 
هم در حوزه‌های داوری به دلیل منع‌های حقوقی یک بخشی هم ضعف سیاست خارجی خودمان است. ما حداقل با کشورهای دوست همسایه‌مان رقابت منفی نباید داشته باشیم. به جای رقابت منفی به سمت همکاری چند جانبه برویم و راهکارهای خوبی برای رفع تحریم‌ها می‌تواند برای ما بدست بیاید.