۲۶ /۰۲ /۱۴۰۱

رویکردی نو به بودجه‌ با “سند تحول”

یادداشت //روزنامه اعتماد // ۱۴۰۱/۰۱/۲۵

علی بهادری جهرمی، سخنگو و رئیس شورای اطلاع‌رسانی دولت سیزدهم:

«بودجه عمومی» به جهت آثار ماندگار آن بر اقتصاد کلان و معیشت مردم، به عنوان موضوعی اساسی در سند تحول دولت مردمی مورد توجه ویژه قرار گرفته است. از بعد کارشناسی بهبود وضعیت بودجه‌ای را با تغییرات چند شاخص‌ مهم می‌توان احراز کرد: کاهش «وابستگی به درآمدهای نفتی»، کاهش مستمر «نسبت هزینه‌های فرابودجه‌ای به بودجه عمومی و افزایش شمولیت و شفافیت بودجه»، محدود شدن «تصدی‌گری دولت و کاهش نقش مدیریتی آن در شرکت‌های با وظایف غیرحاکمیتی»، افزایش «شفافیت و اصول حاکمیت شرکتی در شرکت‌های با وظایف حاکمیتی»، افزایش «سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت» و کاهش «کسری تراز عملیاتی بودجه و زیان شرکت‌های دولتی» و افزایش «پایداری بدهی دولت و شرکت‌های دولتی».  بدین منظور سند تحول برای وصول به این اهداف برنامه‌های عملیاتی با زمان‌بندی مشخص ارایه کرده است. بنابراین «تغییر رویکرد و نگاه‌» دولت و سایر قوا به مقوله بودجه در «سه محور مهم» برای خروج از چالش‌های بودجه‌ای و نائل شدن به اهداف موردنظر ضروری است: 
الف- تغییر رویکرد از «نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر اقتضائات کوتاه‌مدت» به «نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر قواعد مالی».
ب- تغییر نگاه از «نظام بودجه‌ریزی دستگاه‌محور و افزایشی» به «نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و خروجی‌های قابل سنجش». 
ج- تغییر رویکرد از «عملیات مالی خارج از سقف بودجه» به «نظام بودجه‌ریزی شفاف با شمولیت حداکثری». 
البته سند تحول دولت مردمی تنها به این عناوین کلی اکتفا نکرده و به تفصیل و با ذکر جزییات، برنامه‌های مشخصی را برای بهبود اوضاع بودجه‌ای ارایه کرده است: 
۱- «کسری بودجه» اولین چالش نظام بودجه‌ای در کشور است. بخشی از کسری فزاینده بر اثر افزایش بی‌رویه هزینه‌های دولت در داخل و خارج بودجه به وجود آمده است. آنچه در سند تحول و با محوریت سازمان برنامه و بودجه برای رفع این معضل پیش‌بینی شده…

در «پنج محور مهم» عبارت است از: 
– محدود کردن میزان رشد سالانه هزینه‌های جاری دولت به نصف تورم هدف‌گذاری‌شده طی ۴ سال.
– محدود کردن میزان کسری تراز عملیاتی سالانه به ۵ درصد منابع عمومی به‌طور متوسط. 
– محدود کردن سقف و رشد تعهدات و تضامین دولت و شرکت‌های دولتی از طریق اِعمال قواعد مالی.
– تامین حداکثری هزینه‌های  عمرانی دولت با بهره‌گیری از ظرفیت بخش غیردولتی در تامین مالی پروژه‌های عمرانی. 
– محدود کردن مشارکت دولت به پرداخت یارانه سود با تسهیل مقررات اجرای انواع قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی و ارایه انواع تضامین مالی به سرمایه‌گذاران برای ایفای تعهدات مشروط و غیرمشروط آتی.
دیگر اقداماتی است که به تصریح سند تحول باید به منظور جلوگیری از افزایش بی‌رویه هزینه‌های دولت تا پایان سال ۱۴۰۲ انجام شود. در سند تحول به منظور «کنترل هزینه‌های دولت» دو اقدام مشخص با نتایجِ قابل حصول تا پایان سال ۱۴۰۱ مورد اشاره واقع شده است: 
– شفاف‌سازی هزینه‌های بودجه و انتقال تمام عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت به داخل بودجه، محدودسازی سقف تعهدات و تضامین دولت و شرکت‌های دولتی با اصلاح سند بودجه و ممنوعیت ایجاد هرگونه بدهی جدید دولت جز از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی با رعایت قواعد مالی.
– بازپرداخت دیون و بدهی مسجل و حسابرسی‌ شده دولت و شرکت‌های دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از بانک‌ها و سازمان تامین اجتماعی با استفاده از مازاد درآمدهای صادرات نفت، انتشار اوراق و دیگر انواع دارایی.
تحمیل هزینه ناترازی‌های فزاینده منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولت و قواعد ناکارآمد حاکم بر صندوق‌ها، از دیگر دلایل کسری بودجه است. سند تحول برای برون‌رفت از این معضل، «پنج برنامه مشخص» ارایه کرده است: 
– تسویه بدهی فعلی دولت به صندوق‌های بازنشستگی و تعیین تکلیف صندوق‌های فاقد تعادل منابع و مصارف و وابسته به دولت.
– اصلاح قواعد تنظیم‌گری صندوق‌ها در ترکیب سبد سرمایه‌گذاری‌ها از بنگاهداری به سمت سرمایه‌گذاری‌های تنظیم‌ شده.
– پیاده‌سازی نظام چندلایه رفاهی و تامین اجتماعی در قالب تامین حداقل‌های معیشتی، بیمه پایه، مکمل و اختیاری در لایه‌های مختلف.
– تشکیل نهاد تنظیم‌گر مستقل تخصصی برای بیمه‌های اجتماعی، الزام به رعایت محاسبات اکچوئری در صورت تغییر هر قاعده در خصوص صندوق‌های بازنشستگی و استفاده از حق بیمه پرداختی در تمام سنوات بیمه‌پردازی برای محاسبه حقوق بازنشستگی به‌ جای دوسال شماری. همه این موارد مانند سایر راهکارهای مندرج در سند تحول دارای نهاد متولی و زمان‌بندی مشخص است.
د- پایین بودن درآمدهای دولت از دیگر عواملی است که باعث کسری بودجه شده است. سند تحول به این منظور راهکارهایی در راستای افزایش درآمدهای مالیاتی، مولدسازی دارایی‌های دولت و افزایش صادرات نفت‌وگاز و تکمیل زنجیره‌های ارزش ارایه کرده است. 
۲- «پشتیبانی ضعیف بودجه» از اهداف سیاستی و برنامه‌ای، دومین چالش نظام بودجه‌ریزی است که مورد تصریح سند تحول قرار گرفته است. «پیاده‌سازی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با محدود کردن ردیف‌های بودجه به دستگاه‌های سیاستگذار و اصلی در سند بودجه بر اساس خروجی‌های سنجش‌پذیر اولویت‌دار مبتنی بر برنامه‌های مصوب در اسناد بالادستی»، «تدوین سند بودجه مبتنی بر بودجه‌ریزی میان‌مدت بر اساس آمایش سرزمین و برقراری تعادل‌های استانی با تاکید بر اجرای قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت»، «احیای نظام تخصیص بودجه مبتنی بر نظارت بر عملکرد و خروجی برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی و انتشار فصلی عملکرد و ارزیابی بودجه ذیل برنامه‌های تعریف ‌شده»، «تکمیل نظام یکپارچه و متمرکز اطلاعات و مدیریت مالی دولت با استقرار و اتصال سامانه‌های اطلاعات مالی مبتنی بر برنامه در دستگاه‌های اجرایی و مبنا قرار گرفتن آنها در اجرای بودجه» و «الزام به برآورد بار مالی بلندمدت پیشنهادهای سیاستی و لوایح قانونی و مشروط کردن ایجاد هرگونه هزینه مستمر به پیش‌بینی منابع مالی پایدار و تجدید ساختار ترازهای بودجه‌ای مبتنی بر ماهیت منابع و مصارف»، از جمله راهکارهایی است که برای پشتیبانی بودجه از اهداف سیاستی و برنامه‌ای درنظر داشته شده است. ۳- «وابستگی بودجه» به درآمدهای نفتی و استفاده نادرست از این درآمدها، سومین چالش بودجه‌ای در کشور ماست. سند تحول برای برون‌رفت از این وضعیت اقداماتی را پیش‌بینی کرده است: «اختصاص مقدار ریالی ثابت از درآمدهای نفتی به بودجه در طول دوره ۴ ساله و تجمیع مابقی منابع حاصل از درآمدهای نفتی در صندوق توسعه ملی و ایجاد شفافیت کامل در نحوه هزینه‌کرد و صورت‌های مالی»، «ایجاد نقش ثبات‌سازی ورود درآمدهای نفتی به کشور برای صندوق توسعه ملی از طریق اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی» و «اصلاح رابطه مالی درآمدهای نفت و گاز با شرکت ملی نفت و نظام یارانه‌ای». ۴- تداوم مدیریت مستقیم و غیرمستقیم دولت در بنگاه‌ها هم چهارمین چالشی است که برای اصلاح نظام بودجه‌ای نمی‌توان آن را نادیده گرفت. «کاهش زیاندهی شرکت‌های دولتی با اصلاح تدریجی نظام قیمت‌گذاری»، «پیاده‌سازی ساختار حاکمیت شرکتی در نظام مدیریت شرکت‌های دولتی با تدوین شاخص‌های ارزیابی عملکرد و الگوهای حقوق و دستمزد مدیران اجرایی مبتنی بر آن»، «تجمیع شرکت‌های دولتی در یک حیطه فعالیت در قالب تعداد محدودی هلدینگ، کاهش حکمرانی سلسله مراتبی در شرکت‌های دولتی»، «تدوین و انتشار عمومی صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی و شرکت‌های نهادهای عمومی غیردولتی به صورت فصلی با رعایت استانداردهای حسابرسی بخش عمومی و انتشار عمومی و ماهانه تمامی قراردادها و استخدام‌های صورت گرفته»، «افزایش سرمایه شرکت‌های دولتی با سلب حق تقدم تا خروج تدریجی مدیریت دولت از شرکت»، « شفاف‌سازی فرآیندهای واگذاری و تسریع در واگذاری با سازوکارهای فروش خُرد در بازار بورس اوراق بهادار یا فروش بلوکی» و «کاهش سهم تولید کالا و خدمات از کل هزینه‌ها در شرکت‌های دولتی» راهکارهای مشخص و زمان‌بندی شده سند تحول برای خروج از معضل بنگاهداری دولتی است.  با انجام این اقدامات و طی شدن این روندها که البته با توجه به ظرفیت‌های موجود در کشور امری ممکن و شدنی است، اهداف مورد نظر در بند اول این یادداشت برای خلاصی بودجه از تنگناهای موجود، دست‌یافتنی است.

لیل خوداتکایی، قابلیت برنامه‌ریزی و مدیریت بسیار بالایی دارد.
سند تحول دولت، با درک اهمیت این موضوع، دومین موضوع تحولی را پس از بودجه، مالیات عنوان کرده است. چهار شاخص وضعیت مطلوب مالیاتی از دید سند تحول از این قرار است: تامین مناسب هزینه‌های عمومی از مالیات، توزیع درآمد و ثروت با مالیات، سیاستگذاری و تنظیم‌گری به وسیله مالیات و شفاف‌سازی و جلوگیری از فساد در سازوکارهای مالیاتی. شفاف‌سازی و مالیات‌ستانی از بخش غیررسمی به جای تمرکز بر بنگاه‌های بخش رسمی در مالیات‌ستانی به موازات ترجیح مالیات‌ستانی مؤدی‌محور و هوشمند مبتنی برداده بر مالیات‌ستانی منبع‌محور و ممیزسالار، مسیرهای ترسیم‌شده در سند تحول برای نیل به شاخص‌های مطلوب مالیاتی است. با جزئی‌تر شدن این عناوین کلی و در مسیر اجرا، سه چالش عمده مالیاتی نظام اقتصادی کشور، ما را با مشکلاتی مواجه کرده است؛ راهکارهای سند تحول را برای حل این سه چالش بخوانید. سهم ناکافی مالیات در تأمین هزینه‌های عمومی: چرخه ثروت غیرمولد باعث تعمیق شکاف‌های طبقاتی شده است. گردش مواردی نظیر ملک و سرمایه بین نسل‌ها باعث پولدارتر شدن عده‌ای محدود و فقیرتر شدن عده زیادی می‌شود. بسیاری از کشورهای با نظام اقتصادی پویا، مالیات‌های سنگینی بر ثروت‌های غیرمولد وضع کرده‌اند. در واقع مالیات از سرمایه می‌تواند در گسترش امکانات عمومی و برخورداری همه طبقات اجتماعی از خدماتی عادلانه نقش بسزایی ایفا کرده و در تامین هزینه‌های عمومی برای پروژه‌های مختلف عام‌المنفعه تا اندازه زیادی موثر باشد. از همین رو وضع مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر ارزش زمین و ملک و توسعه سایر مالیات‌های از ثروت، به عنوان یکی از راهکارها درنظر گرفته شده است.
تفکیک حساب‌های تجاری از غیرتجاری، پیش‌نیاز اخذ مالیات به صورت عادلانه و سیستمی است. اجرای سیستمی مالیات بر مجموع درآمد با تفکیک پیش‌گفته، از دیگر راهکارهای پیش‌بینی شده در سند تحول برای تامین مکفی هزینه‌های عمومی با مالیات است. حذف معافیت‌های غیرضرور و تعیین سقف متناسب با تعداد خانوار هم می‌تواند سامان‌بخش درآمدهای مالیاتی باشد که شیوه اجرای آن در سند تحول پیش‌بینی شده است. نکته آخر در این بند آن‌که، ایجاد انگیزه بین مودیان مالیاتی، مهم‌ترین رکن پرداخت داوطلبانه و صادقانه مالیات است. از همین رو و در راستای افزایش درآمدهای مالیاتی، در سند تحول اقداماتی برای اعتمادسازی عمومی و ارتقای فرهنگ مالیاتی نیز پیش‌بینی
شده است.
آسیب نظام مالیاتی به محیط کسب‌وکار: جمله درستی بین مردم رواج یافته است که کارگر و کارمند قبل از دریافت حقوق، مالیات‌شان را می‌پردازند اما دلالان و سوداگرها با درآمدهای هنگفت، هیچ موقع مالیات نمی‌پردازند.
سند تحول برای رفع این معضل که آفتی برای کسب‌وکارهاست راهکارهایی معین اعلام کرده است: کاهش نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها پس از استقرار مالیات بر مجموع درآمد، ایجاد شناسنامه عملکرد مالیاتی بنگاه‌ها و مبنا قرارگرفتن آن در رتبه اعتباری نظام بانکی و سایر مشوق‌های بخش تولید به موازات ارزیابی عملکرد سازمان امور مالیاتی و نهادهای مرتبط با مالیه عمومی دولت با تشکیل شورای‌عالی سیاستگذاری مالیه عمومی از مهم‌ترین این اقدامات است. ساختار معیوب نظام وصول و توزیع درآمدهای مالیاتی: خلط میان مالیات‌های ملی و محلی و همچنین فقدان ارتباط میان مالیات‌های پرداخت‌شده در استان‌ها و مصارف و هزینه‌های هر استان باعث شده است توزیع درآمدهای مالیاتی در نظام اقتصادی ما اشکالات عدیده‌ای ایجاد کند.
مطابق نظر کارشناسان و آنچه در سند تحول آمده است، تعیین درصد مشخصی از درآمدهای مالیاتی برای هر استان متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی موجود و سهیم شدن استان‌ها در بخشی از درآمدهای مالیاتی مازاد بر حداقل‌های تعیین‌شده برای تکمیل پروژه‌های عمرانی در کنار مواردی همچون تعیین ضوابط و چارچوب‌های اخذ عوارض توسط شهرداری‌ها می‌تواند ساختار نظام وصول و توزیع درآمدهای مالیاتی را اصلاح کند. بخشی از این موارد، نیازمند تغییر قوانین مالیاتی موجود است که همه با ذکر شماره ماده در متن سند تحول آمده است. با اصلاح ساختار مالیاتی و افزایش نقش مالیات در بودجه، می‌توان امیدوار بود بخش قابل‌توجهی از مشکلات اقتصادی، با تکیه بر ظرفیت‌های داخلی، آن هم به صورت پایدار حل‌وفصل شود.